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房客違反公安,主管機關不得任意處罰屋主!  
【事件】92/2 /25 聯合報報載,姜姓屋主將位於台北縣汐止的房子租給林姓男子經營KTV,遭台北縣政府聯合稽查小組發現有公共安全缺失,列為【必安住】列管對象,並處罰姜姓屋主三十萬元的最高額罰鍰。最近行政法院以行政機關究竟應處罰建物的所有權人或使用人,應就建物違規使用的情形,為適當合理的裁量,並不容許行政機關得恣意選擇處罰的對象,任意擇一處罰或兩者都罰。廢棄台北縣政府對姜姓屋主三十萬元的罰鍰。
【法律】於此有二個法律問題可以了解:
一、建築法於八十四年八月四日修正施行前,對違法使用建築物僅處罰使用人,致利用人頭冒充頂替之事時有所聞,因此在八十四年八月四日修正時於建築法中特別制定「房東( 所有權人 )連坐條款」,於同法第九十條規定:【違反第七十三條後段規定(按即非經領得變更使用執照,不得變更其使用。)擅自變更使用者,處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,、、、】該條雖於九十二年刪除,而修正第九十一條第一項:「有左列情形者,處建築物所有權人、使用人機械遊樂設施之經營者,新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」
。同條第二項規定:「違反第七十七條第一項第三項規定者,處建築物所有權人、使用人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並限期改善補辦手續,逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰,並停止其使用。有供營業使用事實之建築物,其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護防火避難設施合法使用或構造安全規定致人於死者,處一年以上七年以下有期徒刑,得併科新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰金;致重傷者,處六個月以上五年以下有期徒刑,得併科新台幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。」未予修正。由上述條文可知,建築法為加強建築物所有權人及使用人的社會責任,期臻維護公共安全,確保居家安寧,而予以修法明定。
二、如承租人有違法使用情事,出租人應提出何種證明方能免責。因前揭建築法所課予罰鍰的行政罰,係因建築物所有權人或使用人違反維護建築物合法使用的法律義務所致,是依司法院大法官會議釋字第二七五號解釋:「人民因違反法律上義務而應受之行政罰,係屬對人民之制裁,原則上行為人應有可歸責之原因,故於法律無特別規定時,雖不以出於故意為必要,仍須以過失為其責任條件。但為維護行政目的之實現,兼顧人民權利之保障,應受行政罰之行為,僅須違反禁止規定或作為義務,而不以發生損害或危險為其要件者,推定為有過失,於行為人不能舉證證明自己無過失時,即應受處罰。」換句話說,依法有作為或不作為義務,一經違反,即構成行政罰要件,而行為人如不能舉證證明其無可歸責時,應認為有過失。行為人原則上受過失的推定,至於主觀責任要件,即故意過失的有無,允許行為人於具體個案提出反證加以證明。即立法技術上將「舉證責任倒置」,將舉證責任由主管機關轉換為行為人負擔,俾有利行政上目的的實現及公共秩序的維護。因此,為建築物所有權人的出租人欲免除因使用人或承租人違法使用遭受罰鍰處分,除於租賃契約中加以明確約定外,亦應依租約約定實際採取行動維護權利,方能證明自己無過失而免予受處罰。
三、建築物所有權人出租房屋時,最好與承租人訂定如下的「自保條款」或
「轉責條款」以維護自己權益:
(一) 承租人對建築物使用應合於建築法令、公寓大廈管理條例、區域計畫 法、都市計畫法等相關規定。
(二) 承租人為室內裝修,應出具經登記有案合格的室內裝修業者簽證,且室 內裝修經提出主管機關審查許可後且經所有權人同意始得為之。
(三) 對主管機關例行性、臨時性安全檢查應予以配合,檢查結果應通知所有權人俾利改善,改善費用如何分擔亦應明訂。
(四) 對違法使用之承租人、使用人,如何以書面通知其改善,或訂定保留契約終止權的主控權。
(五) 因承租人、使用人事由致所有權人遭主管機關科處行政罰所生的不利益,訂定「轉責條款」,由承租人、使用人承擔危險責任。
(六) 就約定上開事項的租賃契約,向法院公證處聲請公證或請律師為見證人,以為證據的保全,避免主管機關認定係臨訟製作而不予採認。
(七) 書面通知應以「郵局存證信函」、「法院公證處認證函」、「律師函」方式為之,以為舉證的主張。
四、對於房客違反公共安全,台北縣政府對房屋所有權科處新台幣三萬萬元一案,最近最高行政法院以建築法第九十一條規定處罰的對象為建築物所有權人、使用人,參諸同法第九十條第一項規定,應係指建築物所有權人或使用人,意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人,應就其查獲建築物違規使用的情形為適當、合理的裁量,並非容許行政機關得恣意選擇處罰的對象,擇一處罰,或兩者皆予處罰。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象的原則,對行為人以外的人科處行政罰,則為例外。最以,行政機關關於法律對於處罰的對象得為適當裁量的情形,如須對行為人以外的人科處行政罰,自應具備充分、合理及適當的理由。認定本件行政機關不對使用人處罰,而逕對行為人以外的建築物所有權人處罰,且未敘明何以應逕以建築物所有權人處罰的正當理由,適用法則與「禁止恣意」原則有違( 最高行政法院九十二年度判字第一三八號判決參照 )。
五、檢附該判決以供參酌:
最 高 行 政 法 院 判 決          九十二年度判字第一三八號
  上 訴 人 姜連華   
  被 上訴 人 臺北縣政府 
  代 表 人 蘇貞昌   
右當事人間因建築法事件,上訴人對於中華民國九十年十一月八日臺北高等行政法院
八十九年度訴字第二九三四號判決,提起上訴。本院判決如左:
  主 文
原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
  理 由
本件上訴人主張:一、上訴人知悉系爭建物於民國八十八年七月二十一日曾經被上訴
人聯合稽查小組發現有公共安全缺失,並經汐止分局提報為「第四波必安住」列管對
象等情,係從被上訴人訴願答辯得知,被上訴人亦從未通知上訴人上情,故實無從改
善。然被上訴人對上訴人處以最嚴厲新臺幣(以下同)三十萬元之處罰,依使用人之
情節,其早於八十八年七月二十一日稽查時即知其使用系爭建物有違規情事,仍違規
使用至八十九年一月十三日遭斷電止,如此重罰,固不為過。惟聯合稽查小組八十八
年七月二十一日稽查時,並未將建築物使用之缺失同時通知上訴人,林明德亦未告知
(或是故意隱瞞),致無改善之時間。上訴人迄八十九年一月十三日始由林明德告知
業遭斷電,當即令林明德拆除,並使其於八十九年三月底遷出系爭建物,顯見上訴人
縱有疏失,但絕無惡性。且被上訴人在八十八年七月二十一日稽查後,並無不能直接
通知上訴人之原因,被上訴人於八十八年七月二十一日亦得援引建築法第九十一條之
規定對上訴人裁罰,惟被上訴人並未為裁罰之處分,顯見其仍有令使用人或所有權人
自行改善機會之用意,此亦為建築法是項規定之精神,惟迄上訴人自動改善後之八十
九年四月二十一日,始接獲被上訴人針對八十九年一月十三日所查獲之違規行為,處
以最嚴厲之三十萬元罰鍰,顯屬過當而失情理之平。二、被上訴人雖係針對八十九年
一月十三日所查獲之違規行為而對上訴人裁罰,倘設此裁罰處分係在查獲違規行為之
後、改善違規

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